宁政办发〔2017〕192号

各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、各直属机构：

　　《关于完善集体林权制度的实施方案》已经自治区人民政府第105次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

宁夏回族自治区人民政府办公厅

2017年11月7日

　　（此件公开发布）

关于完善集体林权制度的实施方案

　　为全面贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）精神和2017年7月召开的全国深化集体林权制度改革经验交流座谈会精神，深入推进全区集体林权制度改革，创新集体林业发展体制机制，盘活集体森林资源，增加农民财产性收入，助力精准脱贫，维护生态安全，结合我区实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立和践行绿色发展理念，加快生态文明体制改革。坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，巩固和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营。大力实施生态立区战略，以林业供给侧结构性改革为主线，完善集体林权制度，充分调动农民和社会力量参与发展林业的积极性，充分发挥集体林地生态、经济和社会效益。

　　（二）基本原则。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。

　　（三）总体目标。到2020年，全区集体林业良性发展机制基本形成，承包权更加稳定，经营权更加灵活，权益保护更加有力，管理服务体系更加完善，林业投融资环境更加宽松，财政支持林业投入持续增加，社会化服务体系基本形成，实现国土增绿、林业增效、农民增收，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的目标。

　　二、重点任务

　　（一）稳定并完善集体林地承包关系。

　　1.完善集体林地确权发证。各市、县（区）人民政府对集体林地确权颁证工作再检查、再核实、再完善，对已确权承包到户的集体林地，权属证书必须要发放到户，由承包农户持有，不得由村组、乡镇、林业局（站）或其他单位及个人留存。继续做好未承包确权集体林地、森林、林木的不动产登记颁证工作。鼓励发展多种形式的股份合作，建立股份合作经营机制，推行资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，联户经营的要将林权份额量化到户，集体经济组织统一经营的要将股权证发放到户。（自治区林业厅牵头，国土资源厅、农牧厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：2019年年底）

　　2.加强集体林权权益保护。开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”试点，探索经营权的登记颁证工作，在总结经验的基础上，逐步在全区推开；探索承包权依法自愿有偿退出机制，切实保障农户承包林地处置权。农村集体经济组织在承包期内不得非法变更、解除承包合同，不得强行收回农业转移人口的承包林地。承包方在承包期内不得改变林地用途，不得损坏林地；集体林地、林木被划入国家公园、自然保护区范围的，可采取有偿共管或市场化方式对林权权利人给予合理补偿。集体林地、林木被征占用的，集体经济组织和承包农户有权依法获得相应补偿。（自治区林业厅牵头，国土资源厅、财政厅、环境保护厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　3.落实国家级公益林生态效益补偿政策。对区划界定为国家级公益林的集体林地，按照国家政策规定，依据确权面积将生态效益补偿资金直接兑付到户。（自治区林业厅牵头，财政厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　4.落实森林保护补偿制度。建立地方公益林补偿标准动态调整机制，落实好公益林生态效益补偿资金监管、兑付问责机制，对应兑付而没有兑付以及违规使用补偿资金的单位负责人进行约谈或问责，问题严重的按照有关规定进行处理。（自治区财政厅牵头，林业厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　5.加强林权合同规范化管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同，推广使用国家林业局、国家工商总局联合制定的《集体林地承包合同》和《集体林权流转合同》示范文本，明确合同双方权利人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等林地资源使用和管理责任。加强合同签订、履行情况和依照合同约定用途的监督检查，完善合同档案管理，保护当事人的合法权益。（自治区林业厅牵头，档案局、工商局等单位配合。完成时限：持续推进）

　　（二）放活集体林地生产经营自主权。

　　1.放活集体商品林经营。承包到户的集体商品林（经济林），依据市场需求和发展需要，由农户自主决定经营方式。鼓励承包农户通过出租、租赁、合作、入股、转让等形式流转林地，集体经济组织不得阻碍承包农户流转林地，但有权监督承包农户和经营主体使用林地情况，并采取措施防止和纠正长期圈地抛荒、损毁林地、非法改变林地用途等行为。完善集体商品林木采伐更新管理制度，优先安排采伐限额指标。加大人工商品林中幼林抚育力度，培育大径级材，提高林地产出率。（自治区林业厅牵头，国土资源厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　2.依规合理利用公益林。划入国家级公益林的集体林地（自然保护区内的除外)，在不破坏生态功能的前提下，按照生态功能区规划，可依法依规开展林下种养业和森林景观利用。划入地方公益林的集体林地，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，可以对承包到户的公益林实行动态化管理，允许以合资、合作等方式流转开展资产化经营。（自治区林业厅牵头，各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　3.依法管理管护公益林。结合自治区空间规划（多规合一）的编制，完善全区林地“一张图”管理，科学界定集体所有的国家级公益林保护等级，落实到山头地块，明确国家级公益林管护对象和林地承包经营主体，向社会公示并提供查询服务。县级以上林业主管部门或其委托单位要与国家级公益林或地方公益林的林权权利人签订管护责任书或管护协议，明确各方权利、义务，约定管护责任。（自治区林业厅牵头，各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　4.探索赋予经营权更多权能。赋予经营权人更有保障的林地经营权，使其有稳定的经营预期。拓展经营权权能，赋予经营权流转、投资入股等权能。经营权人有权自主从事林业生产经营并获得相应收益；经承包农户同意，可依法改良土壤、建设林业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租经营林地；鼓励采取林地股份合作、林地托管等多种方式，探索更多放活林地经营权的有效途径。（自治区林业厅牵头，国土资源厅、财政厅、金融工作局等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：2020年底）

　　（三）引导集体林地适度规模经营。

　　1.引导和规范集体林权有序流转。坚持依法、自愿、有偿的原则，加强对集体林权流转的指导、服务和管理，通过市场推动、政府引导，鼓励工商资本投资林业，依法规范集体林权有序流转。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，农民从集体经济组织取得的商品林林木所有权和林地经营权，可依法流转给社会力量，促进适度规模经营。有关部门要补充整理完善集体林权档案，加强对集体林权流转主体、程序、合同的监督管理，县（市、区）农村产权流转交易平台要充实林权流转功能，完善林权流转服务，规范林权流转行为，为林权流转提供信息发布、市场交易、政策咨询等服务。积极引导工商资本投资林业，建立健全对工商资本流转林权的监管制度，对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定，加强事中事后监管，并纳入信用记录。（自治区林业厅牵头，国土资源厅、财政厅、工商局、档案局等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　2.大力培育新型林业经营主体。促进林业要素有序流动和有机组合，积极扶持林业专业大户，大力发展家庭林场，规范发展农民林业专业合作社，鼓励发展股份合作社，培育壮大林业龙头企业，推动家庭经营、集体经营、合作经营、股份经营、企业经营等多种经营形式的示范推广，支持各类经营主体的融合发展。逐步扩大适度规模经营主体承担涉林项目规模，在国家重点林业工程项目规划区内，其营造林符合项目标准和要求，经验收合格的，可享受相关扶持政策；符合林业项目贷款规定的，可申请林业项目贴息贷款，并按规定给予财政贴息。鼓励外出务工农民将承包林地交由林业企业等经营主体托管经营，从而获得经营收益。引导农民与电商企业对接，通过电商平台销售林产品，拓展产品销售渠道，提高经营收益。鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，建立健全多种形式利益联结机制，带动农户从涉林经营中受益。鼓励市、县（区）开展林业规模生产经营主体带头人、林业职业经理人和创新型职业农民培训活动。（自治区林业厅牵头，财政厅、商务厅、农牧厅、人力资源社会保障厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　3.加快发展林下、林果及特色林产业。积极发展“生态+”模式，推进林下、林果及特色林产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，拓展林业产业链，提升林业效益。自治区各级发展改革、财政、水利、农牧、商务、林业、扶贫等部门，要结合各地林下、林果及特色林产业发展需求，落实相关资金渠道，对林下经济、特色经果林、木本油料及花卉等林产业项目予以资金扶持。自治区各级财政按照“大干大支持，小干小支持”的原则，通过以奖代补、产业扶持等形式，支持林下经济、特色经果林、木本油料及花卉等集体林产业基础设施建设、基地建设及经营主体能力建设等，加快林下、林果及特色林产业发展。强化科技创新驱动，以生产绿色生态产品为导向，打造品牌林业，发展林下经济、特色经果林、木本油料及花卉等林产品精深加工产业，为社会提供更多的绿色、生态产品。（自治区林业厅牵头，发展改革委、旅游发展委、财政厅、水利厅、科技厅、商务厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　4.加大金融支持林业力度。金融机构要创新适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。要建立健全林权抵质押贷款制度，创新担保机制和服务方式，扩大抵押范围，提高林权抵押率，降低林权抵押贷款门槛，积极利用开发性、政策性金融支持林业产业发展。试点开展“经营主体申请、林业部门推荐、银行机构审批”的林权抵质押贷款运行机制，探索开展林业经营收益权、公益林补偿收益权、林产品订单等预期收益权市场化质押担保贷款。完善林业贷款财政贴息政策，鼓励自治区相关部门和各市、县（区）采取引导市场资本金注入、林权收储担保费用补助、农业贷款风险储备金支持等措施支持开展林权收储工作。探索成立林业产业发展基金，运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本和金融资本投入造林绿化、森林资源保护、特色经济林、林下经济、木本油料、花卉和旅游休闲康养等产业。积极培育第三方森林资源调查设计、森林资源资产评估机构，联合保险机构开展森林保险工作，争取国家政策性森林保险支持，发挥政策性森林保险的惠农惠林扶贫作用，妥善处理农村林业债务。（自治区金融工作局、宁夏银监局、宁夏保监局、自治区财政厅牵头，林业厅、发展改革委、旅游发展委等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　（四）加强集体林业管理和服务。

　　1.提升集体林业管理服务水平。进一步加强基层林权管理服务机构建设，抓好基层林业技术人员培训，提高服务农民能力。加快建立完善集林权管理、流转交易、社会服务“三位一体”的林权管理服务体系，为农民提供政策咨询、林权评估、交易融资等服务。加快集体林业管理信息化建设，构建自治区、市、县、乡互联互通的集体林权流转监管服务平台，实现与同级不动产登记系统和公共资源电子交易系统对接和数据共享，为群众开展集体林权流转和抵押贷款提供方便快捷的信息化服务。（自治区林业厅牵头，自治区编办、财政厅、国土资源厅、农牧厅、经济和信息化委、信息化建设办等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　2.健全集体林地经营纠纷调处机制。各市、县（区）人民政府要以便民、利民、惠民为宗旨，建立健全集体林地承包经营纠纷调处工作规则和管理制度，制定纠纷调解仲裁人员培训计划，加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导及培训。按照属地管理、分级负责的原则，将集体林地承包经营纠纷调处纳入市、县、乡、村社会治安综合治理考评范围，层层落实责任，认真做好集体林地承包经营纠纷调处和考评工作。要及时高效、依法依规调处各类林权纠纷，做到一般纠纷不出乡、重大纠纷不出县，切实维护林区社会秩序的稳定。建立律师、公证机构参与林权纠纷处置工作机制，开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。（自治区信访局牵头，司法厅、林业厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：2019年底）

　　3.完善社会化服务体系建设。加快构建公益性和经营***务相结合、专业服务和综合服务相补充的新型林业社会化服务体系。充分发挥基层林业站、林业专业服务队伍和市场化服务组织的作用，建立完善科研及科技推广社会化服务体系，加强林业先进技术推广应用，切实提高林业科技对林业增效、农民增收的贡献率。鼓励发展森林资源资产评估、市场信息、行业协会等社会中介服务机构，支持基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设，提升林业社会化服务水平。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围，加大林业机械购置补贴力度，大力推行“互联网+林业”模式，发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系。（自治区林业厅牵头，财政厅、科技厅、商务厅等单位和各市、县〈区〉人民政府配合。完成时限：持续推进）

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。各市、县（区）人民政府要加强对集体林权制度改革工作的组织领导，层层落实领导责任，协调解决改革中遇到的突出困难和问题，巩固和完善改革成果，将集体林权制度改革成效作为各级领导班子及有关领导干部的考核内容。自治区各有关部门要按照职责分工，继续完善相关政策，形成支持集体林业改革发展的合力。自治区各级林业行政主管部门要加强统筹协调，推动完善集体林权制度各项政策措施落到实处。要加强对集体林权制度改革的指导和督查，重大改革项目出台要实行试点引路，通过试验示范、典型宣传，建立交流推广激励机制，推进集体林权制度改革不断深化。

　　（二）鼓励探索创新。建立健全改革激励和容错机制，创建集体林权制度改革试验示范县（区），探索“三权分置”、股份合作经营、完善森林生态效益补偿机制、开展生态公益林分级经营管理、林权质押贷款、林业碳汇以及其他方面的集体林改创新工作。探索在林业重大生态工程、集体林区水电路等基础设施建设、林业病虫鼠害防治、林业保护设施建设等重点领域，实施政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引各类社会主体投资集体林业建设。加强与高等院校、科研部门合作，做好完善集体林权制度改革创新成效的监测评估工作。

　　（三）加大宣传引导。各市、县（区）人民政府和各级林业行政主管部门要加强宣传引导，加大信息发布和政策解读力度，组织各类媒体深入采访报道，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。要及时总结完善集体林权制度的好经验、好做法，树立和推广示范典型，增强完善集体林权制度落实的带动力和影响力。